中央经济工作会议强调，加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。今年《政府工作报告》提出，支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。当前，全方位扩大国内需求是今年经济工作要抓好的重点任务之首，在一系列增量政策持续加力推动下，提振消费、扩大有效投资等工作取得明显成效，但由于企业、居民等主体有顺周期的行为特点，必须充分发挥政府宏观调控的关键作用，通过足够力度的政府投资扭转市场引导的需求收缩。同时，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，努力提高政府投资的乘数效应，促进国民经济良性循环。
明确政府投资与社会投资的领域及可能合作的区间
政府投资对应的是公共产品（公共服务），主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。社会投资对应的是商品（或相关性质服务），主要包含政府投资以外的各类投资，包括企业投资、金融投资和个人投资等。公共产品（公共服务）具有非竞争性和非排他性，例如基础设施、市政设施体系，教育、医疗等公共服务体系等；商品（或相关性质服务）则具有竞争性和排他性，例如针对个人和家庭生活需要的消费品及相关服务，针对企业生产投资的材料、零部件、设备等。社会投资按照商品生产的原则，遵循等价交换和价值规律，必须有效益、有利润；公共产品（公共服务）投资则针对市场无效的外部性领域，建设提供民生和社会生产正常运行必不可少的各种公共产品和服务，遵循公益性、普惠性、兜底性原则，必须有普遍无差别高质量可持久的使用价值，但不追求经济收益，否则其效能就难以全覆盖，特别是对低收入群体的无差别覆盖。由于这些差异，社会投资项目必须通过市场交换活动获得投资回报、获取利润。当市场供大于求、价格水平持续走低时，社会投资活动就会因投资者预期不好、越来越谨慎而趋于收缩；但政府投资则不受影响。政府投资的目标是保障整体、提供必需的各类公共产品和服务，追求无差别全覆盖可持续高质量的使用价值，而不是通过市场交换获取的各种价值回报。因此，市场形势的变化，不会影响到政府投资走势。当市场引导的需求收缩持续发展时，政府投资是宏观经济政策逆周期调节非常重要的手段。
政府投资与社会投资存在可以合作的区间。基础设施、市政设施建设和运营，通过适当收费、政府补贴，以及通过地产升值等方式，可以引入市场（社会）投资，进而提高政府投资的乘数效应，提升政府投资项目建设运营的效果。例如，通过政府和社会资本合作（PPP）模式建设和运营城市水务，探索通过不动产投资信托基金（REITs）模式，吸引社会资本进入城市基础设施建设项目。在市场引导需求收缩持续发展、宏观经济总量失衡趋于严重时，通过规模和力度足够的政府投资有效增加企业订单，扩大市场需求，改善企业投资预期，带动企业投资活跃、社会投资活跃，是政府投资带动社会投资的一种重要形式。
积极健全政府投资带动社会投资的体制机制
在政府投资建设公共产品和服务的长期实践中，围绕政府投资带动社会投资，各方面进行了积极探索，已取得一定的经验。比较突出的是采取PPP模式，这是一种公共基础设施建设与管理的合作模式，能够充分发挥政府和社会资本的优势，提高项目的运营效率和质量。政府公共部门与社会资本按照合同约定开展合作，通过管理项目公司等手段共同开展项目的前期、建设、运营和移交等全过程工作。政府可为建设项目在政策、财政资金、行政等方面提供良好保障，社会资本除提供资金外，还可利用自身能力发挥建设、管理等作用。PPP模式工程相比传统建设工程，具有缓解财政压力、增强市场活力、促进财政薄弱的地区加快基建步伐等优点，在基础设施开发和工程建设领域已有较多实践案例。
2023年11月3日，国办转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。该意见总结了我国推进PPP项目的多方面实践探索，对规范PPP合作模式相关的体制机制提出了指导意见，要求完善使用者付费的相关制度，全部采取特许经营模式，正确选择PPP项目投资运营领域，优先选择民营企业参与，明确管理责任分工，积极稳妥推进新机制的实施。从PPP模式的实践看，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的政府补贴获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，确保相关公共产品和服务的公益性、普惠性、兜底性这一政府投资与社会投资的合作方式，在部分公共产品和服务领域存在可行性。当前我国正在大力加强“两重”建设，加快城市更新步伐，全面推进新型城镇化进程。政府投资力度明显加大，要积极围绕政府投资重点领域，准确把握PPP项目的适用区间，积极实施新的运行机制，根据基层实践探索不断完善和健全新机制，使政府投资与社会投资更高效合作，吸引民营企业更好参与政府投资项目，为全面提升公共产品、公共服务水平、有效有力扩大内需发挥更好更充分作用。
REITs是政府投资与社会投资相关联的一种方式，是向投资者发行收益凭证，募集资金投资于不动产，并向投资者分配投资收益的一种投资基金。由于国际相关实践中基础资产从商业物业逐步拓展到了交通、能源、零售、医疗等领域，其投资领域包括一些政府公共产品和服务的投资内容。这一方式借助地产升值收益支持与地产开发密切相关的基础设施、公共服务建设，对政府主导的公共产品、公共服务投资是有益补充。可以帮助企业快速回笼资金，盘活存量资产；支持相关公共产品、公共服务设施建设，提高城市功能和水平，积极推动城市建设和发展；降低投资不动产的门槛，流动性较高、收益相对稳定、安全性较强。
中国证监会、国家发展改革委联合发布关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知，我国境内基础设施领域公募REITs试点正式起步；2024年7月国家发展改革委发布关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知，REITs进入常态化发展。REITs的发展与房地产行业资金紧张状态有密切关系，是其摆脱房地产融资渠道单一缺点的选择之一。当前对房地产行业的金融支持力度显著加大，可能会使REITs的发展趋于平缓。考虑到我国REITs尚处起步阶段，且发展趋向平缓，应以稳定为主，努力减少风险。从REITs的国际发展实践看，其一般只适用于商业地产，几乎所有REITs的经营模式都是收购已有商业地产并出租，靠租金回报投资者，极少有进行开发性投资的案例。因此，通过REITs方式集中社会资金进行地产开发及相关公共产品、公共服务设施建设，还需根据我国实际情况进一步实践探索。从积极补充政府投资目标看，政府对REITs模式支持的地产开发活动要加强城市发展规划引导，明确项目相关的基础设施、公共服务设施的建设标准、布局及整体配套的要求，使其与政府主导的公共产品、公共服务体系化建设发展形成良好配合。REITs的健康发展需要建立完善的法律体系，维护其运作市场的公平、公正、公开和透明，有针对性地将相关法律制定工作细化、完备化。加快、加强REITs专业人才培养，建立一支既精通信托业务又了解房地产市场、熟悉政府城市发展空间布局规划及相关政策要求的专门人才队伍。积极促进信托业务所必不可少的律师、会计师、审计师、资产评估师等服务型人才的队伍建设。健全信托相关的信用制度，以法律建设促进信托市场诚信健康发展。
推动形成市场主导的有效投资内生增长机制
当前我国经济正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，夯实经济社会发展基础支撑，推动产业结构转型升级、城乡区域协调发展和绿色低碳发展等，蕴含着广阔投资空间。政府投资带动社会投资，要更多借助市场力量。从市场调节看，当市场需求趋向活跃和增长、价格水平趋于提高时，市场机制就会引导企业投资、社会投资趋于活跃；当市场处于供大于求、价格水平趋于下降，企业和社会投资趋于低迷时，政府投资要及时积极发挥宏观经济政策逆周期调节的关键作用。依靠不受市场供求关系变化影响的优点，根据实现供求总量平衡的需要，及时和足够力度地扩大政府投资，全面推进公共产品和公共服务提质升级，加快使基础设施体系、教育医疗等公共服务体系从有没有转向好不好。
政府投资发挥好引导作用是应对经济周期性波动的有力工具。为此，要充分发挥有为政府作用，适度增加中央预算内投资，加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。一方面，政府投资要在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度，加强交通、能源、水利、农业、信息等基础设施建设，加强区域间基础设施联通。另一方面，强化民间投资主体作用，落实民营经济促进法有关要求，开展市场准入壁垒清理整治行动，稳定民营企业政策预期和发展信心，有效激发民间投资活力。同时，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。持续推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，支持民营企业在新兴产业、未来产业投资布局，支持更多民间资本投资铁路、核电、水利、重大科技基础设施等领域重大项目，引导民营企业更好参与“两重”建设和“两新”工作。从放宽准入、权益保护、要素协同、融资支持等方面进一步健全民营企业参与国家重大项目建设的长效机制，常态化向民间资本推介项目，规范PPP新机制，推动基础设施领域REITs扩围扩容。
（张立群，作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
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